Недавние усилия Франции, Великобритании и Германии по созданию финансового механизма, призванного обойти экстерриториальные санкции США в отношении Ирана, свидетельствуют о растущей потребности в самоутверждении по отношению к Соединенным Штатам. В течение нескольких месяцев европейцы искали способы сохранить ядерную сделку, несмотря на решение президента Дональда Трампа выйти из нее. Их усилия связаны не столько с политикой в отношении Тегерана, сколько с позиционированием Европейского Союза по отношению к США и видением самой Европы как самостоятельного международного игрока.

Не то чтобы европейцы считали иранский вопрос неважным – совсем наоборот. Именно потому, что иранское ядерное соглашение является главным, если не единственным, успехом едва существующей внешней политики ЕС, европейцы не могли позволить себе пожертвовать им согласно воле Соединенных Штатов. По крайней мере, они подчиняются в этом вопросе США не без борьбы – из страха потерять свой небольшой международный авторитет, который они все еще могут спасти.
Пренебрежение не имеет себе равных
.
Сложно спорить с поговоркой о том, что Евросоюс – экономический гигант, но политический карлик. Достижения общей внешней политики ЕС можно пересчитать по пальцам одной руки, и самым заметным среди них, без сомнения, является ядерная сделка с Ираном. Настолько, что оригинал соглашения выставлен в кабинете главного дипломата ЕС. Эта символическая ценность, добавленная к экономическим и геополитическим интересам Европы, объясняет, почему европейцы не могли просто игнорировать то, что они считают вопиющим унижением со стороны США.

ЕС был главным торговым партнером Ирана, но когда в 2010 году санкции обострились, его доля во внешней торговле Ирана сократилась с 25% до 8%. С момента подписания Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) в 2015 году – плана, который снял большинство санкций в обмен на жесткие ограничения по ядерной программе Ирана, – экспорт Евросоюза в Иран увеличился на 70%, а несколько крупных европейских компаний объявили о значительных инвестициях в энергетическую, компьютерную и автомобильную отрасли. Впрочем, разница в масштабах между 20 триллионами долларов США (ВВП США) и $ 330 миллиардами, которые приносят иранские рынки, ставит в перспективе вес экономического фактора выше желания европейцев противостоять президенту Трампу.

Что касается геополитики, то Европа обеспокоена тем, что возобновление иранской ядерной программы может привести к широкомасштабной дестабилизации в регионе, от которого, в отличие от США, ее не отделяет океан. Из-за своей географии Европа находится на передовой. Она считает весьма тревожным призрак израильского военного вмешательства, которое может усугубить хаос, а также перспективу гонки вооружений, где Саудовская Аравия (и Египет) будут искать возможность создать свои собственные ядерные бомбы. В более широком плане у европейцев складывается впечатление, что, демонтируя соглашение с Ираном, Америка рискует поджечь регион, соседом которого является не она, а европейские государства.

Кроме того, европейцы видят в СВПД подтверждение своего многостороннего подхода, представленного как плод долгих лет международной дипломатии под преимущественно европейским руководством. Действительно, высокий представитель ЕС председательствует на переговорах между Ираном и «шестеркой» (пять постоянных членов Совета Безопасности ООН плюс Германия). По всем этим причинам – экономическим, геополитическим, дипломатическим – Европа не жалела сил, чтобы убедить американского президента не выходить из соглашения.

В течение нескольких месяцев французские, британские и немецкие дипломаты делали предложение за предложением в попытке ужесточить общую политику в отношении Ирана, не касаясь СВПД. В последней отчаянной попытке французский президент, находящийся с государственным визитом в Вашингтоне, использовав все свое обаяние, попытался удовлетворить требования президента Трампа, даже зайдя так далеко, что указал на возможность «новой сделки» (фактически той же, что и старая, но переупакованной, чтобы оставить место для переговоров по другим проблемным вопросам). Ничего не помогало. Как будто специально провернув нож в ране, Трамп не только вывел Америку из СВПД, но и сделал это таким способом, что другие подписавшие сделку стороны не смогли сохранить ее живой.

Объявляя о выходе США из соглашения, президент Трамп выбрал самый высокий уровень экономических санкций, в том числе с экстерриториальным охватом. Эти так называемые вторичные санкции накажут любую европейскую компанию, которая в соответствии с обязательствами собственного правительства, но в нарушение законов США продолжает торговать с Ираном. Более того, американские официальные лица также сделали несколько оскорбительных публичных предупреждений своим европейским коллегам. Советник по национальной безопасности Джон Болтон сказал: «Европейцы увидят, что в их интересах идти вместе с нами». Когда первый раунд санкций должен был вступить в силу, президент объяснил в Твиттере: «Любой, кто ведет бизнес с Ираном, не будет вести бизнес с Соединенными Штатами». Через месяц он заметил: «Я думаю, европейцы будут вести себя очень хорошо. Очень мило. Просто смотрите».

Неудивительно, что этот односторонний подход был признан Парижем неприемлемым, а также вызвал сожаление у других стран. Для европейцев экстерриториальность американских законов равносильна отказу им в праве проводить собственную политику по вопросу, ставшему символом их дипломатии. Совместное письмо, подписанное Францией, Великобританией, Германией и высоким представителем ЕС, призвало США не подрывать способность европейцев сохранить соглашение, которое они считают необходимым для своей безопасности. «Мы ожидаем, что экстерриториальные действия вторичных санкций США, не будут применяться к юридическим и физическим лицам ЕС, и Соединенные Штаты, таким образом, будут уважать наше политическое решение», – говорится в письме. Не получив ответа из Вашингтона, европейцы могут обсуждать лишь один единственный вопрос. Им остается решить, будут ли у них средства и воля для обеспечения своего собственного политического выбора.

Искусство полумер

В ответ на решение США европейцы изначально выступили единым фронтом, что для них весьма необычно. Все 28 стран ЕС согласились восстановить общее регулирование для защиты своих компаний, которые будут продолжать торговать с Ираном, а крупнейшие государства-члены с благословения Комиссии ЕС решили создать специальный финансовый механизм, призванный обойти санкции США. Тем не менее масштабы этих мер остаются ограниченными либо потому, что наличие суверенных европейских средств ограничено системной уязвимостью Европы, либо потому, что использование существующих средств по-прежнему затруднено упорным отказом европейцев следовать своей собственной логике.

Первым шагом, предпринятым ЕС, стала реактивация закона о блокировке, принятого в середине 1990-х гг. Он запрещает европейским компаниям соблюдать экстерриториальные законы, принятые не в ЕС, и, если компании это сделают, они рискуют попасть под санкции уже в Европе. Теоретически это должно обеспечить правовую защиту в случае, если они будут преследоваться Соединенными Штатами. Вот только это никогда не работало, о чем свидетельствуют рекордные штрафы, наложенные США на французские банки BNP Paribas и Société Générale за нарушение вторичных санкций в отношении Судана, Кубы и Ирана. В результате компании, которые должны соблюдать закон о блокировке, чувствуют себя в ловушке между двумя системами санкций. Конечно, мера ЕС также включает право на компенсацию ущерба в результате санкций США, но делает это в абсурдной форме: поскольку США, как государственное образование, пользуются иммунитетом, убытки, вызванные решением Вашингтона обрушить санкции на европейские компании, могут покрываться из денег европейских налогоплательщиков.

Практические решения существуют, но они предполагают все более конфронтационную позицию по отношению к США. Как отмечает аналитик Европейского Совета по международным отношениям (ECFR, полуофициальный мозговой центр, где присутствует много известных европейских лидеров), «чиновники ЕС должны сказать Трампу: если вы оштрафуете активы наших компаний в Соединенных Штатах, мы вернем им эти деньги, наказав американские активы в Европе». Обеспокоенные такими предложениями, европейцы предпочитают вместо этого придерживаться амбивалентного варианта блокирующего регулирования без выставления счетов США и без угрозы такого рода зеркальных санкций. Неудивительно, что эти меры звучат неубедительно для европейских компаний, которые предпочитают оставаться в безопасности и соблюдать законодательство США.

Действительно, когда компания имеет активы в Соединенных Штатах, имеет американских граждан на борту или просто совершает международные сделки в долларах, она механически попадает в сферу вторичных санкций США. Поскольку европейские правительства не приняли политических мер, таких как угроза контрсанкций против американских активов, чтобы получить освобождение для своих компаний от экстерриториальных законов США, частные операторы не хотят прыгать в неизвестность. Они скорее предпочтут перестраховаться, нежели рисковать непомерными штрафами или исключением из прибыльного американского рынка.

Не случайно с самого начала в центре внимания европейских усилий было создание платежного механизма, оторванного от контролируемой США финансовой системы. Поэтому европейские малые и средние предприятия (МСП), которые непосредственно не подвергаются санкциям (поскольку они не имеют активов в Америке или американских акционеров и не совершают долларовых сделок), в принципе могут продолжать торговать с Ираном. За исключением того, что для этого им приходится проходить через банки, а банки, как правило, блокируют транзакции, опасаясь возмездия США. Поиск надежного финансового канала, обеспечивающего возможности для торговли этих компаний с Ираном, стал процессом, открывшим глаза европейских правительств. Была выявлена их серьезная уязвимость, поскольку Европейский Центральный банк, Европейский инвестиционный банк и центральные банки разных стран отказались от участия в подобных транзакциях, опасаясь повредить своим связям с США и/или потерять способность работать на глобальном рынке.

Отсюда и обращение к конкретному финансовому механизму под названием INSTEX (Инструмент поддержки торговых обменов), недавно созданному Францией, Великобританией и Германией. Расположенный в Париже, INSTEX управляется немецким директором и получает финансирование от трех стран. Его цель в том, чтобы создать единый фронт против возможных угроз со стороны Вашингтона. Этот механизм является своего рода координатором платежей по сделкам с Ираном – замкнутым контуром, призванным защитить каждый из его элементов от экстерриториальных санкций США. Учитывая склонность европейцев просто уступать американским требованиям, INSTEX является подлинным достижением. Однако, верные своей привычной амбивалентности, европейцы сумели одновременно вызвать раздражение США и не удовлетворить Иран.

На данный момент евро-американское столкновение является скорее теоретическим, чем практическим вопросом, хотя и не перестает быть значительным фактором. Заявление о том, что после ввода в действие INSTEX будет первоначально фокусироваться на секторах, наиболее важных для иранского населения, таких как фармацевтика, медицинские изделия и сельскохозяйственные продукты питания, означает, что, как отметил бывший сотрудник министерства финансов США, это не обход санкций США, так как вся эта торговля разрешена. Но это не помешало вице-президенту Пенсу заметить: «Это опрометчивый шаг, который только усилит Иран, ослабит ЕС и создаст еще большую дистанцию между Европой и Соединенными Штатами». В то же время министр иностранных дел Ирана напомнил европейцам, что INSTEX не выполнил обязательств, взятых на себя странами Европы (Франция, Великобритания и Германия): «Европа должна быть готова промокнуть, если она хочет плыть против опасного течения США, против американской политики унилатерализма (политика односторонних мер)».

Проблема в том, что угроза «промокнуть» идет вразрез с глубоко укоренившимися рефлексами Европы.
.
Вызов суверенитету
.
Хотя поначалу среди 28 стран наблюдалось замечательное единодушие в том, что они «глубоко сожалеют» о выходе США из СВПД и сохраняют приверженность продолжению полного и эффективного осуществления ядерной сделки, как мы видели, возникают оговорки в отношении того, как воплотить это в реальные меры. По общему признанию, все согласны с тем, что доверие к ЕС поставлено на кон, поэтому что-то должно быть сделано. Тем не менее, когда дело доходит до попыток решить, должно ли это «что-то» иметь реальное влияние на события, чтобы утвердить европейский суверенитет, или, наоборот, следует оставаться на символическом уровне, чтобы не оскорблять США, внутренние разногласия Европы выходят на поверхность.

В то время как министр экономики Франции заявляет, что настало время для Европы перейти от слов к делу в отношении экономического суверенитета, канцлер Меркель, как и любой уважающий себя немецкий лидер, остается неоднозначной в этом вопросе. Однажды она сказала: «Европа должна взять свою судьбу в свои руки». В других случаях она выбирает более осторожный тон: «Это серьезное событие, но это не повод ставить под сомнение все трансатлантическое партнерство». Восточноевропейские государства – члены ЕС непоколебимо придерживаются второй линии. Для министра иностранных дел Литвы Линаса Линкявичюса положение выглядит так: «Давайте учитывать то, что важнее». Или: «Мы не должны делать это за счет евроатлантических отношений». Его польский коллега добавляет: «Многие страны выступают против конфронтации с США».

Решение Варшавы провести антииранский саммит, инициированный США, конечно, не помогло преодолеть расхождения внутри ЕС. Тем более что лидеры институтов Евросоюза, со своей стороны, недвусмысленны: соблюдение обязательств СВПД считается стратегически важным далеко за пределами конкретного иранского случая. Главный дипломат ЕС заявил: «Мы, европейцы, не можем смириться с тем, что иностранная держава – даже наш ближайший друг и союзник – принимает решения относительно нашей законной торговли с другой страной. Это базовый элемент суверенитета». Точно так же президент комиссии назвал свою последнюю речь о состоянии Еврооюза «часом европейского суверенитета».

Не обойдя стороной уязвимые места, выявленные в ходе усилий по сохранению иранской сделки, Жан-Клод Юнкер предложил сделать евро инструментом новой, более суверенной Европы: «Абсурдно, что Европа оплачивает 80% своего счета за импорт энергии – на сумму 300 миллиардов евро в год – в долларах США, когда только примерно 2% энергии поступает из Соединенных Штатов. Абсурдно, что европейские компании покупают европейские самолеты в долларах вместо евро». Это необычная, почти «деголлианская» позиция официальных лиц ЕС. В том же духе нынешний президент Франции Эммануэль Макрон говорит о проверке суверенитета Европы, а его министр экономики предостерегает своих европейских партнеров от поведения вассалов.

Бывший посол Германии в Вашингтоне и нынешний директор Мюнхенской конференции по безопасности Вольфганг Ишингер считает, что решение США по Ирану –это возможность для Европы: «Это еще один драматический призыв к Европейскому Союзу наконец взять себя в руки. Для европейского проекта я не могу представить лучшей мотивации, чем этот шок, полученный в результате действий Трампа».

После неудачных попыток повлиять на американского президента Эммануэль Макрон также извлек ясный урок из случившегося: «Вопрос не в том, сможем ли мы убедить Соединенные Штаты Америки, – это великий народ и великая страна. Вопрос в том, смотрят ли США на нас как на державу со стратегической автономией. Вот реальный вопрос, который сегодня задают Европе». Все так, за исключением того, что, как мы видели, европейские партнеры не обязательно хотят получить утвердительный ответ.

Другие горизонты

Несмотря на продолжающиеся споры между европейскими партнерами, существует консенсус по двум пунктам. Во-первых, ставки выходят далеко за рамки вопроса об Иране, а во-вторых, приверженность сохранению ядерного соглашения никоим образом не подразумевает самодовольства или наивности по отношению к Тегерану. Для европейцев выполнение своих обязательств по СВПД ставит один важнейший вопрос: их способность отстаивать собственные интересы и политический выбор, даже если они не совпадают с интересами их ближайшего союзника. С этой точки зрения половинчатые меры, принятые для того, чтобы обойти экстерриториальные санкции США, могут стать значительным первым шагом. Они могут быть расширены и адаптированы для других случаев, когда и если возникнет политический разрыв между Европой и Соединенными Штатами.

Наконец, спор о ядерной сделке является лишь одним и, вероятно, не самым важным элементом в контексте растущих трансатлантических расхождений в политике. Будь то торговые тарифы, НАТО, европейская оборона, РСМД (Договор о ядерных силах средней дальности) или закупки оружия, европейцы сталкиваются с фундаментальными трансатлантическими дисбалансами. Кроме того, внутренняя хрупкость государств – членов ЕС добавляет «фактор демократии» в стремление к суверенитету. Президент Макрон подчеркнул эту часто игнорируемую связь: «Если мы признаем, что другие великие державы, включая союзников, включая друзей, в состоянии решать за нас вопросы нашей дипломатии, нашей безопасности, то мы больше не являемся суверенными и больше не можем достоверно реагировать на наше общественное мнение, говоря нашим избрателям: «Мы примем нужные решения, приходите и проголосуйте за нас на выборах».

По иранскому вопросу Европа явно не смогла стать полностью автономной от США. Но она, по крайней мере, осознала, коллективно и публично, что проблема существует. Можно с уверенностью сказать, что у нее будут и другие возможности для этого.