Как устроены американские законы? Позволяют ли они президенту самостоятельно объявить войну (например, Ирану) или это может сделать только Конгресс США, как написано в Конституции? Может ли Трамп использовать для оправдания атаки на Иран закон, принятый после 11 сентября, сославшись на предполагаемые связи Ирана и «Аль-Каиды» (организация запрещена в РФ)? Ясного ответа в действительности не существует. Но есть практический ответ: что бы там ни говорили законы, у которых имеются разные толкования, фактически Трамп может делать, что хочет.

***

В публичных выступлениях и на секретных брифингах чиновники администрации Трампа продолжают подчеркивать предполагаемые связи между Ираном и «Аль-Каидой». Некоторые законодатели подозревают, что исполнительная власть играет с утверждением, будто у нее уже есть разрешение Конгресса на нападение на Иран на основе закона, принятого после теракта 11 сентября.
На слушаниях в комитете по иностранным делам Палаты представителей Конгресса США стало известно, что думает по этому поводу администрация. Брайан Хук, старший чиновник Госдепартамента по иранским вопросам, сказал: «Мы будем соблюдать закон», но не объяснил, как администрация интерпретирует слово «закон». Госсекретарь Майк Помпео также уклонялся от этой темы.
На таком фоне некоторые законодатели считают, что закон, принятый после 11 сентября, не может быть законно использован против Ирана. Они предложили внести поправки в ежегодный закон о разрешении оборонительных действий, чтобы запретить администрации делать подобные вещи.

О каком законе идет речь?

После 11 сентября Конгресс принял закон, который санкционировал военный ответ против любых стран, организаций или лиц, которых президент “определяет” планирующими, санкционирующими, совершающими или содействующими нападениям [на США], или против тех, кто укрывает такие организации или лица. В то время это касалось «Аль-Каиды» и дружественных ей талибов в Афганистане.
Но по прошествии лет закон, который обычно называют разрешением на применение военной силы, или A. U. M. F., был использован президентами обеих партий, чтобы оправдать нападения на другие силы, которые они считали связанными с «Аль-Каидой», – такие, как ее филиал в Йемене, «Шабаб» в Сомали и Исламское государство (организация запрещена в России).

Есть ли аргумент, что закон о войне также распространяется на Иран?

Один из таких аргументов зависит от ответа на вопрос, приравниваются ли действия Ирана до 11 сентября к пособничеству или укрывательству «Аль-Каиды». Хотя члены «Каиды» в основном проникали в Афганистан и выходили из него через Пакистан, в докладе комиссии 9/11 говорилось, что есть веские доказательства того, что Иран также способствовал таким поездкам через свою территорию, в том числе нескольким угонщикам самолетов. В 2011 году группа пострадавших 11 сентября убедила федерального судью в Нью-Йорке вынести решение о том, что такая помощь делает иранцев виновными в нападениях.
Другие аргументы могут быть сосредоточены на недавних иранских действиях. В течение многих лет поступали сообщения о том, что члены «Каиды» живут в Иране – часто в заключении или фактически под домашним арестом, но иногда с большей свободой передвижения. В 2016-м при администрации Обамы министерство финансов наложило санкции на трех человек, находящихся в Иране, которых оно отнесло к членам Аль-Каиды».
«Если Иран на самом деле укрывал боевиков «Аль-Каиды», особенно в последнее время, то закон уполномочивает президента применить силу против Ирана», – сказал Джек Голдсмит, профессор права Гарвардского университета, который руководил офисом юрисконсульта Министерства юстиции в течение года при президенте Джордже Буше-младшем.
Но он предупредил, что в этом случае США все равно нуждаются в разрешении Совета Безопасности ООН или в обосновании самообороны для нападения на Иран.
Но как только две страны вступят в вооруженный конфликт, сказал г-н Голдсмит, США могут законно наносить удары по ядерным объектам с военным назначением. Тем не менее, по его словам, если это единственная атака, которую администрация Трампа имеет в виду, это означало бы, что любое обращение к предполагаемым связям Ирана с «Каидой» для оправдания конфликта будет казаться предлогом.

Зачем оспаривать толкование военного права в отношении Ирана?

Никто не может утверждать, что, когда Конгресс принял закон в 2001 году, законодатели санкционировали войну против Ирана в 2019-м. В докладе комиссии 9/11 также говорится, что она не нашла доказательств того, что Иран знал о планировании «Аль-Каидой» этих нападений. А тот иск 2011 года Иран проиграл по умолчанию, потому что он не потрудился отправить адвокатов в суд, чтобы оспорить требования истцов.
Кроме того, правительство Ирана управляется мусульманами-шиитами, в то время как «Аль-Каида» и ее филиалы являются суннитской организацией, которая считает шиитов вероотступниками. Нет никаких публичных доказательств того, что иранские силы и «Аль-Каида» проводили совместные операции, зато известно, что связанные с «Каидой» террористы атаковали шиитские святыни и другие цели, в том числе внутри Ирана.
Али Суфан, бывший агент ФБР, который проводил расследования и много писал об «Аль-Каиде», сказал, что Иран является угрожающим актором, чья деятельность представляет опасность для интересов национальной безопасности США и региональной стабильности, но отношения Ирана с «Аль-Каидой» не являются угрозой.
Ссылаясь на письма, свидетельствующие о враждебности по отношению к Ирану, которые были изъяты в ходе рейда в резиденцию Усамы бен Ладена, Суфан сравнил недавнее обсуждение связей между Ираном и «Каидой» с вводящей в заблуждение шумихой вокруг связей между Ираком и «Каидой» до вторжения США в Ирак в 2003 году. Один пример: когда приводят аргумент о том, что сын Бен Ладена Хамза жил в течение многих лет в Иране, не упоминается, что он был заключенным.
«Я думаю, что то, что происходит сейчас, – это попытки манипулировать нами», – сказал Суфан.
Брайан Иган, который был главным адвокатом Совета национальной безопасности и Госдепартамента во время второго срока президента Барака Обамы, сказал, что он не знал ни о каких разведывательных данных до января 2017 года, т.е. до момента, когда он покинул правительство, которые оправдали бы такую интерпретацию закона об 11 сентября и позволили вести войну против иранского правительства.
«Я не вижу никаких оснований для использования данного закона в целях разжигания военного конфликта против Ирана на основе того, что я знаю», – заявил Иган.
 

Какие стандарты должны быть соблюдены Трампом, чтобы использовать закон 11 сентября для войны против Ирана?

Четких стандартов нет. Конгресс не прописал в законе никаких конкретных критериев, которые должны быть соблюдены, прежде чем президент сможет определить, что противник связан с атаками 911. И сомнительно, что суд будет рассматривать иск, оспаривающий это. В 2016 году судья отклонил аналогичное предложение, оспаривающее решение президента Обамы использовать закон для атак на Исламское государство.
Шалев Ройзман, преподаватель права в Гарварде и бывший юрисконсульт адвокатского бюро, который недавно написал статью Law review, осуждающую отсутствие каких-либо внутренних процедур исполнительной власти для выяснения того, как и когда президент может “определить”, что факты существуют, сказал, что он не думает, что назначенцы Трампа, управляющие офисом юрисконсульта, будут сомневаться в президенте, если он скажет, что видит связи между Ираном и «Каидой».
 

Нужно ли Трампу утверждать, что у него есть полномочия Конгресса атаковать Иран?
 

Это может зависеть от того, каких юристов выберет президент, чтобы прояснить данный вопрос.
Хотя Конституция говорит, что Конгресс решает, объявлять ли войну, юристы исполнительной власти утверждают, что президент, как главнокомандующий, может в одностороннем порядке приказывать совершать атаки под предлогом упреждающей самообороны или, если это будет служить американским интересам, по крайней мере там, где предполагаемый характер, масштабы и продолжительность военных действий будут ограничены.
А генеральный прокурор Уильям Барр придерживается необычайно широких взглядов на право президента в одностороннем порядке начинать даже крупные войны самостоятельно. В 1991 году он сказал президенту Джорджу Бушу, что тот может начать войну в Персидском Заливе без разрешения Конгресса.