Приобретение российской передовой техники ПВО вписывается в схему обострения отношений между Анкарой и Вашингтоном. Закупка С-400 продолжается, несмотря на личные симпатии, выраженные руководителями США и Турции друг к другу.

Решимость Анкары приобрести С-400 уже привела к тому, что турецкая программа приобретения американских боевых самолетов F-35 оказалась парализована. Отстранение Турции от программы истребителей-невидимок пятого поколения является значительным ударом по турецкому оборонному и аэрокосмическому сектору, а также по плану модернизации турецких ВВС. Однако поставка С-400 также вызовет введение американских вторичных санкций против Турции в соответствии с законом «О международных чрезвычайных экономических полномочиях» (IEEPA, Pub.L. 95-223) и разделом 231(e) закона 2017 года «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA, Pub.L. 115-44). Эти санкции нанесут еще больший ущерб и без того непростым двусторонним отношениям и создадут дополнительные трудности для экономики Турции в неблагоприятное для нее время.

До сих пор единственным случаем применения вторичных санкций в соответствии с разделом 231 CAATSA является прошлогодний ответ США на покупку Китаем систем С-400 и российского боевого самолета Су-35. Если такая же модель санкций будет применяться в отношении турецких предприятий, то вполне вероятно, что заместитель министра оборонной промышленности (SSB) как высокопоставленное должностное лицо, связанное с этой сделкой, попадет под ограничения на поездки в США со стороны Государственного департамента.

Что такое CAATSA?

Закон CAATSA представляет собой санкции, направленные в первую очередь против российского энергетического, оборонного и разведывательного секторов (разделы 222-228 и 231-234); против иранской поддержки терроризма и угроз баллистических ракет (разделы 104-107) и против северокорейских наркоторговцев (разделы 311-315 и 321). Турецкое правительство подпадает под санкции CAATSA, поскольку покупка Турцией С-400 представляют собой «значительную сделку» с организацией, включенной в список конкретных лиц, представленный Госдепартаментом США (LSP). Раздел 231 LSP – это список российских организаций, которые являются основными объектами санкций и должны быть наказаны финансовыми и экономическими ограничениями из-за выявленных российских внешнеполитических решений в Украине, в киберпространстве и из-за вмешательства России в выборы в США в 2016 году.

Турецкие предприятия подвергаются санкциям только потому, что они предпочитают вести бизнес с теми, на кого нацелены основные санкции США. Действия турецкого правительства представляют собой суверенное решение о приобретении средств для оборонного потенциала из российского источника, который, как широко известно, находится под санкциями Соединенных Штатов. Надвигающиеся вторичные санкции, вызванные поставкой С-400 в Турцию, предназначены для сдерживания дополнительных сделок с субъектами из списка LSP, такими как основной субъект российского оборонного экспорта «Росборонэкспорт» (раздел LSP 231).

20 сентября 2018 года президент Дональд Трамп делегировал полномочия по осуществлению действий, необходимых в CAATSA, государственному секретарю и секретарю казначейства в приказе (EO) 13849. В тот же день госсекретарь Майк Помпео заявил, что китайские компании будут подвергнуты санкциям за более раннюю закупку систем С-400 и самолетов Су-35 у российского «Росборонэкспорта». Помпео ввел пять санкций в отношении китайских компаний, которые участвовали в сделке с российскими компаниями на LSP.

Китайский случай показывает, что даже при наложении вторичных санкций CAATSA на стратегического конкурента исполнительная власть США стремится точно нацелить санкционные действия на юридические и физические лица, которые участвуют в сделке с субъектами из списка LSP. Организациями в Китае, попавшими под вторичные санкции, были Департамент разработки оборудования (EDD) и директор EDD.

Пять санкционных действий были такими: отказ в выдаче экспортных лицензий; запрет на валютные операции под юрисдикцией США; запрет на операции с финансовой системой Соединенных Штатов; блокирование всей собственности и интересов, связанных с собственностью в пределах юрисдикции Соединенных Штатов; введение санкций в отношении главного исполнительного директора EDD Ли Шанфу.

Вторичные санкции CAATSA, применяемые к Турции, вероятно, будут столь же точечными. В то время как китайско-российская сделка была актом приобретения товара одним стратегическим конкурентом США у другого, турецко-российская сделка представляет собой приобретение товара у стратегического конкурента союзником США по НАТО. Кроме того, США уже неофициально ввели санкции против Турции, приостановив ее участие в программе F-35 и сохранив контроль над воздушными системами F-35, за которые Анкара уже заплатила.

Роль исполнительной власти США

Если пять (или более) вторичных санкций, выбранных госсекретарем для Турции, будут похожи на те, что введены в отношении Китая, последствия, вероятно, будут иметь больший эффект в Турции. В отличие от Китая, Соединенные Штаты имеют несколько соглашений о лицензировании в области обороны и аэрокосмической промышленности с турецкими предприятиями для совместного производства компонентов или местного производства экспортных версий F-35, F-16, CH-47 и UH-60. Потеря этого потенциала военно-экономического сотрудничества увеличила бы ущерб турецкой промышленности.

Юридическое обязательство применять вторичные санкции в соответствии со статьей 231 CAATSA ясно, но реальность политики и политического процесса усложняет ситуацию. Если должностные лица исполнительной власти захотят избежать введения санкций против Турции за покупку С-400, явные полномочия отказаться (раздел 231b с измененными полномочиями, добавленными в финансовом 2019 NDAA раздел 1294) или отсрочить их (раздел 231c), то такие решения не являются легко применимыми.

Вместо этого исполнительная власть могла бы стремиться свести к минимуму воздействие санкций несколькими способами. Как указывалось, государственный секретарь имеет полномочия называть организации, которые будут подвергнуты санкциям, и это является одним из способов контроля за воздействием обязательных санкций CAATSA. Другой путь заключается в стратегическом выборе того, какие из пяти санкций следует осуществлять и по каким назначенным субъектам. Третий способ заключается в контроле за тем, как быстро исполнительная власть применит санкции к турецким организациям. Единственный случай применения CAATSA, доступный для изучения, — это сделка Китая с Россией. Этот случай указывает на то, что промежуток между поставкой С-400 и объявлением вторичных санкций может составлять до девяти месяцев. Однако длительный перерыв в китайском деле, вероятно, был частично обусловлен действиями Совета национальной безопасности США по созданию структуры делегирования, инкапсулированной в EO 13849. В случае с Турцией дело обстоит иначе, потому что делегация уже действует; единственные оставшиеся вопросы – это готовность госсекретаря признать поставку С-400 и наложить санкции на союзника Турцию.

Как только госсекретарь проконсультируется с министром финансов и другими учреждениями США, пять выбранных им вторичных санкций и связанные с ними цели в Турции будут публично объявлены и опубликованы в Федеральном реестре. За объявлением санкций последует принудительное исполнение через соответствующий департамент или агентство.

Роль Конгресса

Исполнительная власть должна сбалансировать любое решение, которое подрывает или сводит к минимуму намерение CAATSA, с потенциальной готовностью Конгресса укрепить свои конституционные полномочия по статье II дополнительными законами. Конгресс готов вмешаться в этот сценарий, потому что соответствующие комитеты в обеих палатах были неоднократно проинформированы о двусторонних вопросах между США и Турцией, особенно в отношении С-400 и F-35, и предложили на двусторонней основе законопроекты в обеих палатах, которые поддерживают отход от турецких интересов по критическим вопросам безопасности и энергетики на 114-й, 115-й и 116-й сессиях Конгресса.

CAATSA стал законом в 2017 году через одобрение подавляющего большинства. Это большинство, не имеющее права вето, указывает на готовность Конгресса защитить свои прерогативы, если они будут оспорены исполнительной властью, и нет никаких признаков того, что смысл решений, принятых Конгрессом в рамках положений CAATSA, изменился после промежуточных выборов 2018 года. Исполняющий обязанности министра обороны Патрик Шанахан указал в письме в июне 2019 года министру обороны Турции Хулуси Акару, что существует «сильная двухпартийная позиция: если Турция приобретет С-400, в отношении нее будут введены санкции CAATSA».

Конгресс США имеет право пересмотреть любые предлагаемые санкции в этом случае и обеспечить соблюдение целей закона. Когда президент Трамп подписал закон CAATSA в 2017 г, администрация выступила с заявлением о подписании, которое было направлено против его конституционности из-за ограничений, наложенных на полномочия президента по статье II для ведения международных отношений. Если администрация Трампа попытается отказаться или исключить Турцию из вторичных санкций, CAATSA SEC. 216 потребует от администрации представить отчет с предложением об исключении. Если администрация применит ограниченные санкции в соответствии со статьей 231 CAATSA и они не будут соответствовать ожиданиям Конгресса, то законодатели имеют возможность предложить новый закон или предложить поправки к обязательному законодательству (например, ежегодные законопроекты о расходах в конце года) после летнего перерыва, которые корректируют подход США к вторичным санкциям в отношении Турции.

Чего ждать

Когда компоненты С-400 прибыли в Турцию, порог для санкций CAATSA, вероятно, уже был пройден. Однако, несмотря на ясность в том, что вторичные санкции должны применяться, мало ясности в том, насколько они будут быстрыми, сильными или широкими. Как исполнительная, так и законодательная ветви власти США играют определенную роль в определении темпа действий против турецких предприятий, ведущих бизнес с российскими предприятиями, находящимися под санкциями.

В конечном счете то, как разворачиваются события в этот критический период, не только повлияет на напряженные двусторонние отношения на долгие годы, но и укажет, как правительство США стремится использовать свою финансовую мощь в эпоху новой стратегической конкуренции. Турция – не единственный союзник, добивающийся от России доступа к передовым военным технологиям; она лишь первая выполнила свои контракты, заключенные с Москвой.

*Взгляды, представленные в этой статье, принадлежат автору и не обязательно отражают позицию какой-либо организации.